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ONG : vers une diplomatie non gouvernementale ?
Juin 2006 - Julien Nessi

En quinze ans, les organisations non gouvernementales (ONG) sont devenues des acteurs influents sur la scène internationale. Afin de peser davantage dans les négociations entre Etats, les ONG tentent de s'organiser pour donner naissance à une " diplomatie non gouvernementale ".

Lobbying politique et juridique, publication de rapports alarmistes sur l'état du monde, recommandations écrites et orales, rédaction de contre-propositions à l'intention de négociateurs, rencontres informelles avec les sherpas des pays les plus riches de la planète (G8), lancement de campagnes d'action ciblé, activité de " plaidoyer " auprès des décideurs politiques, opérations commandos sous le regard de la presse ou encore constitution de coalitions nationales et internationales… Les ONG n'hésitent pas à recourir à tout les moyens d'action possibles pour faire pression sur les gouvernements et défendre leurs positions. Objectif : peser dans la balance pour faire avancer les grandes causes (défense de l'environnement, annulation de la dette des pays pauvres, régulation du commerce mondial…).

Dans un contexte de mondialisation accélérée, d'internationalisation des échanges et de révolution Internet, ces acteurs issus de la société civile gagnent en influence sur la scène internationale. Au point que certains observateurs et acteurs de la planète des ONG évoquent le concept de
"diplomatie non gouvernementale", de "diplomatie des ONG" ou encore de "para-diplomatie" (1) pour définir cette montée en puissance. C'est le cas de Henry Rouillé d'Orfeuil, un ancien du quai d'Orsay, aujourd'hui à la tête de Coordination Sud, la coordination nationale des ONG françaises de solidarité internationale. Pour ce spécialiste des questions agricoles, le jeu diplomatique est à la fois plus complexe, plus global et plus ouvert que jamais, permettant aux ONG de jouer un rôle de premier plan. Ce militant tiers-mondiste se fait l'avocat de la " diplomatie non gouvernementale " dans un livre publié en début d'année (2). " Les citoyens constituent aujourd'hui des " acteurs collectifs ". Ceux-ci s'efforcent de participer aux grands marchandages planétaires, aux antichambres des négociations internationales d'où émergent les droits et les règles qui doivent baliser la mondialisation. Ils pèsent sur les stratégies diplomatiques des gouvernements, seuls habilités à négocier des accords et signer des Traités. Ce faisant, ils inventent une diplomatie non gouvernementale qui devient une composante majeure de la diplomatie moderne", explique-t-il.

Pour ce défenseur de la cause des agricultures des pays du Sud, les ONG sont à l'origine d'un grand nombre d'avancées obtenues dans les négociations internationales depuis une quinzaine d'années. Il cite trois exemples de batailles diplomatiques dans lesquelles les ONG ont joué un rôle déterminant : la production des médicaments génériques, l'interdiction des mines anti-personnelles ou encore la question des prix agricoles. " C'est l'action de Médecin Sans Frontières, puis l'ensemble des ONG, qui ont permis d'aboutir à un accord sur la production de médicaments génériques (…) C'est l'action de Handicap International, puis la création d'une coalition très large autour de 7 associations leaders, et le lancement d'une campagne d'opinion qui ont permis d'aboutir à la signature du traité d'Ottawa en décembre 1997 sur l'interdiction totale des mines anti-personnelles ", précise Henry Rouillé d'Orfeuil. Sur les questions agricoles, débattues dans l'enceinte de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC), les choses sont plus complexes. Pour le président de Coordination Sud, la victoire des ONG consiste à avoir porter les débats sur la place publique et à sensibiliser l'opinion publique sur des questions très techniques, autrefois réservées à des experts agissant dans l'ombre. " Une négociation se gagne ou se perd dans l'opinion publique ", rappelle-t-il au passage. Grâce à la mobilisation sans relâche des ONG et des associations, les questions agricoles sont aujourd'hui au cœur des débats. Cependant, " la création d'une coalition non gouvernementale, le lancement d'une campagne d'opinion et l'interaction avec les gouvernements n'ont malheureusement pas réussi à inverser la logique de fonctionnement des marchés agricoles ", regrette-t-il.

L'influence des ONG s'exerce dans un autre domaine : la construction d'un état de droit international. La création de la Cour pénale internationale (CPI) en 1998 peut être considérée comme une victoire des ONG. " Cette négociation aurait-elle abouti si une coalition de plus de 2 000 ONG n'avait pas informée l'opinion publique mondiale et fait pression sur les négociateurs ? ", s'interroge le responsable de Coordination Sud. Pour Michel Doucin, diplomate français en charge d'une mission de coordination des droits de l'homme pour le quai d'Orsay, la notion de diplomatie non gouvernementale épouse bien les nouvelles réalités de la planète ONG. " De tous temps, il y a eu une diplomatie marchande, une diplomatie bancaire (le rôle des prêteurs des Provinces libres et des grandes villes italiennes !), une diplomatie religieuse... Avec la formalisation de la société civile laïque dans le cadre des ONG, il n'y a rien de choquant a ce que la notion de diplomatie non gouvernementale apparaisse ", explique-t-il. L'adoption récente en France d'une taxe internationale sur les billets d'avion pour financer le développement est un autre exemple de l'influence des ONG sur les pouvoirs publics. Cet impôt solidaire, dont ATTAC en a été le fer de lance, est destiné à lutter contre les pandémies (sida, paludisme, tuberculose). Il a été adoptée par 13 pays lors de la Conférence de Paris pour les financements innovants du développement, fin février 2006. L'objectif est de récolter 400 millions d'euros par an, dans le fonds de la FIAM (Facilité Internationale d'Achat de Médicaments) chargé de négocier des achats groupés de médicaments et de faire baisser les prix des traitements. Derrière cette adoption se cache tout le travail de la diplomatie non gouvernementale, mélange subtil de lobbying politique, de pression ou encore de campagnes d'actions auprès de l'opinion publique menés par les ONG françaises.

Cette évolution du rôle des ONG dans la sphère internationale résulte d'une professionnalisation croissante des militants et d'une augmentation de leur nombre. Dorénavant, les ONG ont recours à des experts juridiques pour influer sur les négociations, s'organisent en coalition pour parler d'une seule voix face au gouvernements et s'allient avec des ONG du Sud pour internationaliser les combats. Le lobbying juridique est une composante de cette diplomatie non gouvernementale. Pour négocier en position de force et faire valoir leurs propositions, les ONG n'hésitent pas à venir à la table des négociations avec des propositions concrètes alternatives à celles des délégués nationaux. Le meilleur exemple est la création de la CPI dont le statut reprend des idées formulées par les ONG. Pour Fabrice Ferrier, en charge des coopérations internationales à Coordination Sud, " il n'y a plus aucun sommet international qui se passe sans concertation avec les ONG. On est en mesure d'exposer nos propositions aux autorités. Les pouvoirs publics sont intéressés par notre capacité à analyser ce qui se passe sur le terrain. Nous venons avec des propositions concrètes pour, par exemple, aider les paysans des pays en voie de développement à vivre de leurs activités agricoles ".

Pour peser sur les négociations commerciales, environnementales ou sociales, les ONG tendent aujourd'hui à s'organiser en fédération, en coalitions nationales, régionales ou internationales. C'est le cas de Coordination Sud pour la France, et de ses partenaires ABONG (Association brésilienne des ONG) pour le Brésil, CONGAD pour le Sénégal (Conseil des ONG d'appui au développement) ou encore VANI (Volontary Action Network India) pour l'Inde. K.S. Gopal, l'un des responsables de VANI, reconnaît que le poids des ONG indiennes est plus fort sous la forme de plate-forme nationale comme dans le cas de VANI. " Cela nous permet de développer des perspectives citoyennes sur les enjeux internationaux. De plus, l'espace est occupé par des ONG appartenant au Nord et cela permet de nous faire entendre dans les grandes négociations internationales. L'enjeu de la diplomatie non gouvernementale aujourd'hui, c'est la meilleure prise en compte des pays du Sud. L'organisation en plate-forme nationale répond notamment à cet enjeu ", explique le militant indien. CONCORD, la Confédération européenne des ONG d'urgence et de développement est un autre exemple. Basée à Bruxelles, cette structure rassemble plus de 1 200 ONG européennes. Objectif affiché : renforcer l'impact des ONG européennes auprès des décideurs politiques européens, en combinant expertise et représentation.

La présence des ONG sur la scène internationale est également liée à leur nombre croissant. Philippe Ryfman, professeur en Sciences Politiques à la Sorbonne et spécialiste de l'action humanitaire et du développement, évalue aujourd'hui leur nombre entre 20 000 et 30 000 pour le Nord, et entre 200 000 et 300 000 pour le Sud (3). Cette multiplication des ONG est à la fois une force et une faiblesse. Une force car les ONG sont présentes sur tout les fronts et en nombre. Une faiblesse car il y a un risque de dispersion, de division ou encore d'instrumentalisation. La domination des ONG du Nord, devenues presque des " multinationales du cœur " (4), sur celles du Sud, et l'existence d'ONG financées et téléguidées par des gouvernements (les fameuses " GONGOs " pour " Government oriented NGOs ") brouillent encore plus le jeu. Les questions de l'indépendance financière des ONG, de leur légitimité ou encore de leur représentativité sont avancées par ceux qui critiquent l'action des ONG sur la scène internationale. Autant de défis posés à l'émergence de cette " diplomatie non gouvernementale " en devenir.

(1) Jan Melissen, " Innovations in Diplomatic Practice ", MacMillan, 1999
(2) Henri Rouillé d'Orfeuil, " La diplomatie non gouvernementale. Les ONG peuvent-elles changer le monde ", Enjeux Planète, Les Editions de l'Atelier/Charles Leopold Mayer, 2006
(3) Philippe Ryfman, " Les ONG, nouveaux acteurs des relations internationales ", Questions Internationales, n°19, mai/juin 2006
(4) " Les multinationales du cœur, les ONG, la politique et le marché ", La République des idées, Seuil, 2004

Pour aller plus loin :

" La diplomatie non gouvernementale. Les ONG peuvent-elles changer le monde ", Henri Rouillé d'Orfeuil, Enjeux Planète, Les Editions de l'Atelier/Charles Leopold Mayer, 2006
Philippe Ryfman, " Les ONG, nouveaux acteurs des relations internationales ", Questions internationales, n°19, mai-juin 2006, La Documentation Française
" Les diplomates, Négocier dans un monde chaotique ", Samy Cohen, Autrement, 2002
" Les Organisations non gouvernementales ", Marie Törnquist-Chesnier, dans " Les relations internationales " sous la direction de Frédéric Chatillon, les notices de La Documentation Française, 2006

Sur Internet :
Coordination Sud
http://www.coordinationsud.org
CONCORD
http://www.concordeurope.org/
" Les ONG et la diplomatie ", Michel Doucin
http://www.dauphine.fr/globalisation/doucin.pdf
" Etude sur l'efficacité de l'influence politique au niveau européen des ONG de développement ", document de CONCORD
http://www.concordeurope.org/download.cfm?media=docFR&id=496