De la renaissance à la crise, l'ONU aura tout connu ces dernières années. Célébrée pour son rôle surestimé dans la guerre du Golfe, l'Organisation des Nations Unies est sortie des années 90 meurtrie par son impuissance en ex-Yougoslavie et traumatisée par son échec en Somalie. Malgré son action sanitaire, éducative et sociale à travers le monde, elle est jugée sur ses résultats en matière de maintien de la paix. C'est pourquoi le Secrétaire général Kofi Annan s'est fait remettre, début septembre, un rapport sur les moyens d'augmenter les chances de succès des Casques bleus.

Des mandats plus clairs et plus réalistes

Le rapport du groupe d'étude présidé par l'ancien ministre algérien des affaires étrangères Lakhdar Brahimi avance une cinquantaine de recommandations concernant tous les aspects des missions de maintien de la paix, de l'action préventive au soutien logistique en passant par les procédures de déploiement des missions décidées par le Conseil de sécurité. Tirant la leçon des échecs de ces dernières années, le texte formule une exigence : définir " des mandats clairs, crédibles et réalistes". Avant d'engager une opération, le Conseil devrait ainsi s'assurer que l'accord de cessez-le-feu à défendre" répond à certaines conditions minimales, concernant notamment sa conformité avec les normes internationales relatives aux droits de l'homme, la faisabilité des tâches envisagées et les délais prévus". Il devrait également" garder à l'état de projet les résolutions prévoyant le déploiement d'effectifs assez nombreux jusqu'à ce que le secrétaire général ait reçu des Etats membres l'assurance qu'ils fourniraient les contingents et autres éléments d'appui indispensables", et "prévoir une chaîne de commandement bien définie et présentant un front uni".

Des forces multinationales plus réactives

Pour ce faire, la commission Brahimi propose la mise sur pied de plusieurs forces multinationales de 5000 hommes, mobilisables en 30 jours pour une mission classique, en 90 jours pour une mission complexe. Un fichier de représentants spéciaux, commandants de forces et chefs de police potentiels serait constitué avec le concours de Etats membres, ainsi qu'un fichier central de spécialistes civils. Un stock d'au moins 5 lots d'équipement de départ systématiquement reconstitué serait disponible à Brindisi, en Italie, et le secrétaire général pourrait retirer d'un fonds de réserve jusqu'à 50 millions de dollars" dès que l'établissement d'une nouvelle opération est quasiment assuré". Ambitieux, le rapport Brahimi vise à rassurer les participants potentiels aux missions de maintien de la paix échaudés par les échecs récents. L'exigence d'un mandat clair, crédible et réaliste se veut la garantie que les Casques bleus ne seront plus les otages désarmés de situations locales complexes. Ce fut le cas en Bosnie, où la FORPRONU, par manque d'armement et du fait d'un mandat inadapté, fut incapable de répondre aux provocations serbes et croates et impuissante face au nettoyage ethnique. Ce fut le cas également en Somalie, où l'ONUSOM, prise dans l'engrenage de la chasse aux chefs de guerre finit comme cible des différentes factions, alors qu'elle avait été déployée pour acheminer de l'aide humanitaire.

Un rapport inspiré par les stratèges de l'administration Clinton

De manière finalement peu surprenante, les précautions recomman-dées par l'ONU s'apparentent fortement à celles contenues dans la directive présidentielle 25 (PDD 25) publiée par l'administration Clinton en 1994. Les Etats-Unis posaient alors comme préalable à toute intervention l'existence d'intérêts américains, la définition claire des objectifs, un calendrier contraignant et l'identification d'une stratégie de sortie, ainsi qu'un cessez-le-feu préalable et effectif sur le terrain. Sous la pression des opinions publiques, la doctrine du «zéro mort» a amené pratiquement tous les gouvernements à adopter une attitude similaire. Mis à part le premier point, l'ONU fait aujourd'hui siennes ces conditions. Pour éviter que les grandes puissances ne votent des missions auxquelles elles ne participeront pas, les recommandations du rapport tentent d'instaurer des garde-fous.

Eviter un maintien de la paix à deux vitesses

Dans le même temps, le rapport Brahimi place les Etats devant leurs responsabilités. Alors que 18 missions de maintien de la paix avaient été engagées de 1945 à 1991, l'ONU est intervenue à 34 reprises entre 1991 et 1999, sans que les moyens financiers et matériels ne soient toujours en adéquation avec le mandat des Casques bleus. En proposant de mettre des unités multinationales et des fonds à la disposition du secrétariat général, le groupe de travail tente de conjurer la perspective d'un maintien de la paix à deux vitesses, où les grands pays interviendraient à leur convenance en maîtrisant les objectifs et la chaîne de commandement (la KFOR au Kosovo sous contrôle de l'OTAN), et laisserait à l'ONU les missions " secondaires " sans subvenir à ses besoins élémentaires. La prise en otages des Casques bleus de la MINUSIL par les rebelles sierra-léonais, au printemps 2000, a ainsi révélé la situation catastrophique de contingents envoyés sur le terrain sans uniformes, parfois sans armes.

Un rapport qui ne doit pas tomber dans l'oubli

Le Conseil de sécurité a adopté le rapport Brahimi le 7 septembre dernier à l'issue du Sommet du Millénaire - le plus grand sommet jamais réuni à New-York, sous l'égide des Nations Unies. Reste à savoir si les Etats membres suivront les recommandations qu'il contient. En 1992, l'Agenda pour la paix présenté par le secrétaire général Boutros Boutros-Ghali prévoyait l'établissement d'une diplomatie de prévention des conflits et la remise en œuvre de l'article 43 de la Charte des Nations Unies, selon lequel l'ONU dispose d'une armée permanente. Approuvé dans l'euphorie de l'après-guerre du Golfe, le texte est rapidement tombé dans l'oubli. Car quelles que soient les garanties fournies par l'Organisation, les Etats tenteront toujours de conserver le contrôle de leurs troupes, ne serait-ce que pour maîtriser la diplomatie qui accompagne toute intervention dans un conflit. L'avenir du maintien de la paix dépendra également des dispositions de la prochaine administration américaine, les Etats-Unis devant plus d'un milliard de dollars aux opérations de l'ONU. Or le coût des quinze opérations de maintien de la paix actuellement en cours est estimé entre 2,6 et 3 milliards de dollars pour la période du 1er juillet 2000 au 30 juin 2001, alors que les contributions non acquittées par les Etats membres au titre du maintien de la paix s'élèvent à 2,5 milliards de dollars.

Présage, peut-être, de l'avenir des recommandations de la commission Brahimi, le rapport n'a pas été adopté sous forme de résolution, mais sous forme d'annexe à une résolution. Ce qui serait juridiquement moins contraignant…

Eric Maurice